浅论关于城乡结合部生活垃圾处理的BOT模式研究,固废处理,垃圾处理,生活垃圾处理设备

来源:网络  作者:网络编辑   2020-04-12 阅读:907
【中国环保在线 技术前沿】随着生活水平提高,城乡结合部生活垃圾处理问题也日渐凸显。城乡结合部是生活垃圾的集合带,长期以来一直被迫承担城市生活垃圾的终储存地的角色。在生活垃圾处理领域引入商业资本,采用BOT模式兼顾城市和城乡结合部,提高技术和效率,成为新思路。


浅论关于城乡结合部生活垃圾处理的BOT模式研究
    随着生活水平的提高,居民对环保越来越关注,而现行财政收入对环保的承受力相当有限。一方面现行生活垃圾处理效率和技术低下,另一方面随着城镇化的推进,产生了一个特殊地带――城乡结合部,城市是环境保护的重点,而城乡结合部往往被忽视。在生活垃圾处理领域引入商业资本,采用BOT模式兼顾城市和城乡结合部,提高技术和效率,成为新思路。
  
  一、研究背景
  
  生活垃圾处理是一个公益性较强的行业,长期以来作为公共产品而由政府运营,形成了一个具有自然垄断的和自我封闭的行业。国家财政拨款维持运营,受限于财政能力约束,垃圾处理技术落后,效率低下,二次污染严重。城乡结合部是生活垃圾的集合带,长期以来一直被迫承担城市生活垃圾的终储存地的角色。财政环保支出的重点多放在城市,城乡结合部表面与城市共用一套处理系统,由于城乡结合部地域分散,运输成本高,居民素质地下等原因,实质上大多就地焚烧或填埋。通过采用BOT模式,在生活垃圾处理环节引入商业资本,引进新技术,实现生活垃圾的综合处理,提高运营效率,缓解财政压力,真正兼顾城市和城乡结合部的生活垃圾处理。
  
  二、生活垃圾处理模式
  
  (一)政府主导的垃圾处理模式
  
  政府主导的垃圾处理运作模式环节众多,直接由财政拨款,形成了“给多少钱,办多少事”的状况,资金使用效率低;受资金限制,处理技术落后等一些列问题。
  
  (二)BOT模式
  
  美国的生活垃圾收集和运输都是由商业公司运营,商业公司由于自负盈亏因而降低成本的动机非常大,可以极大提率。由商业公司运营垃圾处理的前端,那么必须进行严格的成本和收益核算和项目招标,商业公司在垃圾分类中,可回收垃圾可以带来一定的现金流,保证商业公司一定的收益率的基础上,根据每吨垃圾对商业公司进行补贴,由于商业运营的效率更高,对商业公司进行补贴,不仅不会增加财政负担,可以节省一部分目前在垃圾收集和运输方面的支出费用。
  
  目前BOT模式在环保领域的应用集中在污水处理厂和垃圾焚烧厂,未形成综合处理工业园区,未使生活垃圾尽其所用,垃圾的利用率比较低。通过建立生活垃圾综合处理园区,可以实现垃圾分类综合利用。综合园区的设计不一定需要按照图形中,也可以由生活垃圾焚烧发电厂,以及配套的炉渣综合利用厂、飞灰处理厂、生活垃圾卫生填埋场和渗滤液处理厂组成。而项目公司由商业资本和政府共同出资可以相互监督,降低双方违约风险。
  
  (三)BOT模式的优势
  
  (1)资金利用。政府采用BOT方式能够吸引大量的国内外资金,充分解决环保项目建设的资金的缺口问题;除此之外,BOT方式有利于政府调整资金使用的结构,把资金引导到垃圾处理基础设施的建设上,以使政府能够集中有限资源投入到那些不被现有的投资者看好,但却关系着国计民生的重大项目上。
  
  (2)风险转移。基础设施项目的建设运营周期长、规模大,风险系数较高。利用BOT模式,政府将风险转移给了项目的投资者。项目的借款及其风险由承包商负责承担,而政府不再需要对项目债务担保或签署,减轻了政府的债务负担。
  
  三、BOT模式可行性分析
  
  (1)理论可行性。终项目是否可行的重要的一点就是改变现有方式能不能把“蛋糕”做大,只有“蛋糕”做大了各方才有可能从中受益。商业运营因预算硬约束和自负盈亏激励,效率会高于政府部门运营,因而企业商业运营垃圾的收集分类会比政府更有效率;垃圾分类后一方面可以实现资源循环利用,另一方面也可以实现分类利用,终处理的效率也会提高;将城乡结合部纳入到整个垃圾处理体系,可以增加垃圾处理量,垃圾处理领域存在明显的规模经济效应,随着处理量的增加,单位成本会降低,单位收入会上升。从以上三个方面可知采用BOT模式终将能够做大整个“蛋糕”,使得各方同时存在收益可能。
  
  (2)环保企业参与度。目前国内积极参与BOT项目的企业越来越多,如桑德环境、上海环境集团有限公司。笔者通过实地调研多家环保企业发现,环保企业对于参与BOT项目一方面都持谨慎态度,另一方面都非常感兴趣。虽然BOT项目存在非常多的风险,如项目评估风险、项目融资风险、政府违约风险等一系列风险,因而企业比较谨慎。但是生活垃圾处理BOT项目是一个垄断行业,一旦公司获得特许经营权,就可以在相当长时期内在一个没有任何竞争者的行业内运营,获得稳定垃圾综合处理现金流,即使在项目转移给政府后,企业仍然可以继续提供后续支持服务,所以生活垃圾处理BOT项目对企业非常具有吸引力。
  
  (3)政府的态度。随着BOT应用范围和领域不断深化,特别是在高速公路领域,各级政府对BOT已有较为充分了解,而在环保领域,各级政府也开始了解和尝试BOT项目,如洛阳市、常德市、武汉市等等。通过社会调研发现不少政府官员对于BOT项目都有或多或少的了解和兴趣。目前限于财政资金的局限,特别是在财政收入不是非常高的地区,城市生活垃圾处理是非常棘手的问题,城乡结合部更是无力顾及。而随着人们收入水平提高,居民对环保的要求也越来越高,目前的环保状况已经越来越不能满足大众需求。BOT能让商业资本介入,不仅能够解决城市和城乡结合部的生活垃圾问题,还可以实现垃圾的综合处理,因而激起了政府部门的兴趣。但是同时也存在一些问题,目前的城市垃圾处理涉及的利益主体非常多,统一协调困难大,另一方面环卫部门在BOT项目评估和操作上缺乏专业人才也成为一大瓶颈。
  
  四、建议
  
  城乡结合部是一个地理上相当特殊的位置,肩负着城市和农村的双边功能。随着生活水平提高,城乡结合部生活垃圾处理问题也日渐凸显。城乡结合部的特殊位置决定了现行的生活垃圾处理模式对其的忽视。随着环保问题日益突出,单靠政府财政资金解决环保问题已经略显单薄。虽然生活垃圾处理具有教强的外部性,具有公共产品特点,但是通过BOT模式能够将外部性内部化,也可以由商业资本运营。在控制BOT模式的风险的情况下,在生活垃圾处理领域引入商业资本可以提率,解决城市生活垃圾处理低效和城乡结合部垃圾污染问题,同时减少财政支出负担。在建立和完善法规和政策的基础上,合理有序在生活垃圾处理方面引入BOT模式,可以促进生活垃圾“、无害、快速”地处理。
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